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警惕招标投标交易市场乱作为的蝴蝶效应


【信息时间:2014/11/13  阅读次数:【我要打印】【关闭】
众所周知,蝴蝶效应是指一个初始条件微小的变化,经过不断放大,对其未来状态会造成极其巨大的差别。经济学中比喻一个微小的机制,如不加以及时引导、调节,可能会给社会带来非常大的危害。现阶段,我国招标投标的交易机制以政府要求“进场 交易加监督”为主导。目前,全国省市县三级有数千家招标投标交易场所。在党中央提出全面深化改革的今天,招标投标交易场所作为招标投标交易的微观机制,能否打破固化利益藩篱、能否拆除市场壁垒、能否做到统一规范、能否回归公平公正轨道,将直接关系到我国招标投标制度的成败。目前,各地招标投标交易场所管理模式不一、体制不一,运行中仍存在一定问题,应当引起国家有关部委的高度警惕,以防止招标投标交易场所的不规范操作而引发的行业蝴蝶效应。

    一、招标投标交易场所运行无章可循
    由于国家对招标投标交易场所的顶层制度设计滞后、缺乏统一的指导和规范,出现了“政府失灵”问题,已在运行的各招标投标交易场所出现的不规范操作行为,违背了政府的本意。
    1.设置市场壁垒,阻碍资源自由流动。部分地区招标投标交易场所或高或低的设置市场壁垒,排斥外地的投标人和招标代理机构。主要有:进驻备案、投标许可、设立分支机构、规定常驻人员、投标人短名单、代理机构库、培训考试等。江苏某市还设置了招标代理机构的A库和B库,入围B库的招标代理机构只能代理非政府投资项目招标,个别县区为了排挤外地招标代理机构,规定在代理招标项目期间,项目组人员必须驻场办公,实行上下班指纹考勤制度,发现迟到、早退、旷工,处以罚款。这些“明碉暗堡”,实质是地方保护,阻碍资源自由流动,破坏公平竞争。
    2.混淆场所功能,侵犯市场主体权利。政府设立招标投标交易场所的初衷,是为招标投标活动提供服务。但事实上,招标投标交易场所随意、肆意剥夺招标人、招标代理机构的权利成为常态:如要求招标人选择代理机构要摇号、招标人不得进入评委会、代收投标保证金、代售招标文件、代发评标专家费等。安徽省有几个市的公共资源交易中心,采取“前店后厂”模式直接创收,招标人(招标代理机构)在前台办理完招标登记手续后,接着就必须到后院“委托”指定的XX咨询公司编制招标文件,招标人编制招标文件的权利被强行剥夺。
    3.“创新”为名,谋利为实。招标投标交易场所绝大部分为自收自支单位,一些交易场所除了强制收取招标人、中标人双方的交易费外,还以创新为名,收取月租费、摊位费、会员费、网员费、软件费、广告费、诚信保证金、廉政保证金等。这些负担统统加载在市场主体的身上,人为增加交易成本,成为市场的经济壁垒。
    无论是社会主义市场经济,还是资本主义市场经济,在发展生产力的方法上,都是依靠市场的客观力量,发挥市场机制的功能,发挥配置资源和调节经济活动的作用。而通过市场配置资源的首要条件就是市场必须统一、开放。显然,招标投标交易场所的杂乱、封闭,与党的十八届三中全会提出发挥市场配置资源决定性作用的要求相去甚远。
    二、招标投标交易场所是政府和市场不分的表现
    我国正式确立社会主义市场经济已有20多年,但政府还是没能处理好和市场的关系。行政审批过多、行政干预过多现象严重,不相信市场、不尊重市场,政府“有形的手”影响制约着市场“无形的手”。建设工程招标投标领域自1993年起,政府主管部门即推行有形市场模式,把招标投标交易是否进场与施工许可证、资质认定等行政许可捆绑,强制交易主体入场。在终结计划经济旧体制后,政府部门仍在操办市场,并将权力直通市场。
    1.对招标投标反腐败作用的误解。招标投标是经济范畴中具有竞争性的交易活动,自身作用是通过市场竞争优化配置资源,并非媒体所言招标投标是“反腐败的利器”。党中央十分清楚,腐败问题屡禁不止的关键是权力没有关进制度的“笼子”。但因主管部门在这一问题认识上的偏差,为工程建设招标投标制定了“集中进场、集中监督”的交易模式,还提出“加强事前、事中、事后监督”。于是,招标投标的行政审批、备案环节越来越多,流程也愈发复杂,完成一个招标项目要跑有形市场10多次。招标投标全流程的监督、形式上的规范,无法阻止幕后权钱交易的腐败。2006年的治理商业贿赂、2009年对工程建设领域突出问题进行专项治理,都剑指工程建设招标投标。这从侧面也可反映集中交易、集中监督的有形市场,对反对腐败、防止腐败并非十分奏效。
    2.政府官僚本位主义的误区。“政府这个机器的特色是官僚本位主义。对外,它的思考逻辑是从管理者的角度出发,以管理者的方便为目标”。推崇招标投标有形市场,要求招标项目通通进场,进行“一站式管理”,也折射出政府部门官僚本位主义的行政理念。国际市场上,招标投标与商品购销、包销、寄售、补偿贸易、租赁等贸易活动一样,在无形市场中进行。我们则反其道而行之,由政府建立有形市场,让交易双方埋单,把所有招标投标活动放在自己的掌控范围内“监督”,这样为政府提供了便利,却增加了纳税人的负担。
    3.对招标投标行政监督的误读。在招标投标的行政监督上,政府部门更多的愿意用监管置换监督,用审批取代监督。基层实践中,有关行政监督部门在有形市场设立窗口,审核招标公告、审查招标文件(有的地方分A、B角审查)、审批评委名单等,具体到每个环节都审查,而且政策、规定、要求不一致、不统一。开标、评标现场,行政监督人员直接干预、随意叫停。这样不依法行政的可怕结果是极易造成“寻租”空间,成为滋生腐败的土壤。
    在招标投标行政监督上商务部的做法比较可取,他们不断转换政府职能,率先简政放权、率先推行电子招标投标、率先清理政策文件、率先取消招标代理资质许可。刚出台的商务部令2014年第1号《机电产品国际招标投标实施办法(试行)》,与《招标投标法实施条例》无缝对接且零偏差。在电子交易平台上只依法保留两个监督节点,十分干净。行政监督的重点转移到了加强事后监督。
    招标投标领域如何处理好政府与市场的关系?国家发改委法规司孟玮处长,在最近《整合建立统一规范公共资源交易平台应正确处理好几方面关系》的文章中,对此论述地十分精辟:“整合建设统一规范的公共资源交易平台,在目标设定上,要体现公共资源交易市场化改革取向,破除对市场主体的过度和不当干预,将属于市场主体的权利还给市场主体,把市场和企业能够解决的,放给市场和企业,真正把政府职能的重心转到市场监督和公共服务上来。”
    三、招标投标交易场所应正确取向公共服务
    当前,国家发改委正在牵头有关部门,按照国务院的部署,整合各类公共资源交易平台。公共资源与经济资源之间,是特殊性与普遍性的关系。就公共资源的特殊性而言,建立专业市场、做些特殊要求(不能违反上位法,不能行政干预)无可厚非,但应该与其他专业市场有机成为整体,并统一在市场配置资源、公平竞争提高资源配置效率的普遍性上。正如李克强总理在国务院第一次廉政工作会议上强调的,要推进公共资源交易市场化改革,建立统一规范的公共资源交易平台。
    工程建设作为公共资源的组成部分,为其招标投标服务的交易场所,就不能是现在的“高台”(市场壁垒)、“孤岛”(地方保护),而应成为统一开放的平台。在国家整合公共资源交易平台的当口,招标投标交易场所要合理定位和重塑,更好地服务工程建设招标投标,就应当做到:
    1.坚持全国交易规则统一规范的原则。发挥市场在配置资源中的决定性作用,必须要有完善的市场体系,包括市场体系的统一性、开放性、竞争性和市场运作的有序性。更好地发挥政府主导作用,一个重要方面就是制定市场运行的“游戏规则”,规范市场秩序。为了优化工程建设资源配置并提高配置效率,一定要坚持由国家层面制定统一的招标投标交易场所的交易规则、规程,规范服务行为,保证市场的统一开放、竞争有序,杜绝地方以地区差异为由,另行制定“游戏规则”,破坏市场的统一性。
    2.招标投标交易场所必须准确定位于公共服务。公共服务是公共服务主体为履行其职责和职能,不以营利为目的,为满足社会公共需求,生产、提供和实现公共利益的使用价值和价值的公共活动或过程。工程建设既然属于公共资源,那么招标投标交易场所理应定位公共服务。由于公共服务具有使用价值和价值,这就要求公共服务主体提供服务对象满意的优质服务。同时,政府作为提供公共服务的义务主体,在经济较为发达、财政实力较强的省份和省辖市,招标投标交易场所应坚持不收费原则,由国家财政支出相应费用。
    3.鼓励通过政府购买服务建立招标投标交易场所。对于经济欠发达或财政实力较弱的省份和省辖市,应发挥市场机制的作用,通过政府购买公共服务,按照一定的方式和程序,把招标投标交易场所的公共服务,交由具备条件且有积极性的社会力量承担,政府按成本购买服务并履行监管职能。需要指出的是,如允许招标投标交易场所按成本收费,就应引入竞争机制。鼓励各类市场主体按标准、按规范建设交易场所,接受政府验收后在政府监督下运行,作为公共资源交易平台的有益补充。
    《招标投标法实施条例》颁布后,招标投标交易场所实际已成为招标采购的初始条件和微观机制。如若国家不加快顶层制度设计,不加大力度清理违反上位法的交易规则,任由各地招标投标交易场所不规范运行,其负面效应会由量变到质变。导致市场更加分裂,地方保护盛行,资源流动受阻,腐败多发易发,招标投标失去公平、公正,发挥市场配置资源的决定性作用将会落空。




    来源:《招标采购管理》   作者:吴 强    单位:南京招标投标协会